行政规范性文件是依法行政的重要工具，其规范性与执行力直接影响法治的公信力与公民权益保障。
一、行政规范性文件的权威内涵
1. 法律属性与核心定义
行政规范性文件是行政机关或法律授权组织制定的、涉及公民权利义务的普遍约束性文件，具有以下特征：
行政性：以行政管理职能为基础，非立法性文件。
外部性：内容涉及外部主体权益，需公开发布。
普遍适用性：对不特定对象反复适用，区别于具体行政行为。
程序法定性：需经过立项、评估、公开征求意见、合法性审核等程序。
例如，《江苏省行政规范性文件管理规定》明确其不得设定行政许可、行政处罚等事项，必须与上位法一致。
2. 功能定位的双重性
治理工具：填补法律空白，细化政策执行（如优化营商环境、生态保护等场景）。
风险防控：若缺乏约束，易出现“越权发文”“奇葩文件”，损害权威。
二、当前治理实践的主要挑战
1. 制定主体与权限模糊
主体混乱：临时机构、内设部门越权发文。
内容越权：违法增设义务或减损权利（如某地文件违规征收“帮困基金”）。
2. 程序规范性与监督不足
程序缺失：部分文件未经合法性审核或公众参与。
监督碎片化：人大备案、行政审查、司法监督未形成合力。
3. 动态管理机制薄弱
文件有效期与清理机制不完善，导致“僵尸文件”长期滞留。
三、体系化治理机制的优化路径
1. 立法引领：统一程序标准
国家层面推动《行政规范性文件制定程序条例》立法，明确制定权限、程序及责任。
地方细化规则（如《常州市行政规范性文件管理办法》），要求文件有效期明确到日，并建立失效提醒机制。
2. 行政自我审查：合法性审核前置
审核要点包括：制定主体合法性、内容合宪性、程序合规性。
分类审核程序（如简易程序、紧急程序），提升效率。
3. 人大与司法协同监督
人大备案审查：重点审查文件是否超越权限或违背上位法。
司法附带审查：公民在行政诉讼中可申请对文件合法性审查。
四、实用建议：从源头到执行的全流程规范
1. 制定主体清单化管理
公布《行政规范性文件制定主体清单》，明确48个合法主体（如江门市做法），杜绝临时机构越权。
配套《管理事项类别清单》，限定文件适用范围（如民生保障、生态环境保护等351类事项）。
2. 完善程序性权利保障
公众参与：重大文件需公开征求意见≥30日，并反馈采纳情况。
专家论证：涉及专业领域（如公平竞争、性别平等）时，引入第三方评估。
3. 动态评估与清理机制
文件有效期原则上不超过5年，到期前3个月启动评估。
建立“效力状态台账”，司法行政部门与起草单位同步更新。
4. 强化问责与透明度
未采纳合法性审核意见导致严重后果的，追究责任。
文件全文及解读通过网站公开，未公布不得作为管理依据。
行政规范性文件的治理需兼顾灵活性与合法性。通过“立法+行政+监督”的三维体系，以及清单管理、程序优化等实操手段，方能实现从“依文件行政”到“依法治理”的跨越，为法治建设提供坚实保障。
