作为国家治理体系的“神经末梢”，镇是连接上级政策与基层实践的关键纽带。理解其性质与职能，不仅有助于提升公共服务效率，也对完善基层治理体系具有重要意义。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民组织法》（以下简称《地方组织法》），镇属于基层国家行政机关，是乡镇级行政区划内的行政管理主体。其核心特征体现在以下三方面：
1. 政权机关属性：作为一级，镇依法行使行政权，承担辖区内社会管理、经济发展、公共服务等职责。
2. 层级定位：在行政体系中，镇处于“省—市—县—乡（镇）”四级结构的末端，直接面向群众，是政策执行的“最后一公里”。
3. 法律人格争议：学界对镇是否具备独立法律人格存在分歧。一种观点认为其行为代表国家意志，不具备法人资格；另一种观点则强调其在法定职权范围内的独立性。实践中，镇更多作为国家行政权的延伸载体，通过单行法律授权行使具体职能。
根据多地公开的机构设置（如云南通海县杨广镇案例），镇通常采用“综合办公室+事业单位”模式，职能分工明确：
（一）核心职能部门
（二）事业单位设置
包括党群服务中心、农业农村综合服务中心等8类机构，侧重提供技术支撑与公共服务。例如：
（一）职能双重性
（二）现实挑战
1. 权责失衡：多数执法权集中于县级部门，镇常面临“有责无权”困境。例如环保、土地管理等领域需依赖上级授权。
2. 资源约束：编制不足、专业人才短缺导致公共服务能力受限。某镇农业技术站仅3名在编人员，却需覆盖数万农户的技术需求。
3. 法律授权模糊：尽管《行政处罚法》第24条允许省级向镇街下放执法权，但具体操作缺乏统一标准，易引发执法合法性争议。
针对上述问题，结合基层治理实践，提出以下改进方向：
（一）完善法律支撑体系
（二）强化资源配置
（三）创新协同机制
镇作为基层治理的核心载体，其效能直接关系乡村振兴与群众获得感。通过法律赋权、资源整合与机制创新，可逐步破解当前困境，推动“不完全”向“全功能服务型”转型。未来，需进一步关注行政执法权下移的规范化与可持续性，为基层治理现代化提供制度保障。
